Murat ARAPGİRLİ
Uzman-Kamu İhale E. Uzmanı

YAPIM İŞLERİ İHALELERİNDE AŞIRI DÜŞÜK TEKLİF DEĞERLENDİRMESİNDE
KARŞILAŞILAN ZORLUKLAR

1. GİRİŞ

Kamunun mal ve hizmet alma ile yapım işleri yaptırma yöntemlerinden birisi ihale
usulüdür. Kamu ihtiyaçlarını temin ederken kamu kaynaklarını etkin ve verimli kullanmak
için en düşük fiyattan almaya çalışır. Buna karşılık ihtiyaç konusu işin belli bir kalitede
olması ve başlamış işlerin yarıda bırakılmadan zamanında tamamlanması da göz önünde
bulundurulması gereken önemli hususlardandır. Yine ihalede gerçekleşen fiyatların
çok düşük olması nedeniyle yüklenicilerin zarar etmesi hem kamunun vergi gelirlerinin
azalmasına hem de sosyal sorunlara neden olurken aşırı düşük teklifler yıkıcı rekabetin
önlenmesi bakımından da önemlidir.1

Kamu İhale Kurulu kararları incelendiğinde idareler ile istekliler arasında ihtilafa
neden olan konuların başında aşırı düşük teklif değerlendirmesinin geldiği görülmektedir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun2 “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde,
diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük
teklif sahiplerinden yazılı açıklama isteneceği, bu açıklama sonucunda açıklamaları yeterli
görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin tekliflerinin reddedileceği
hükmedilmiştir.

Aşırı düşük teklif değerlendirmesi ile ilgili olarak Kurulun ilk zamanlardaki
kararlarında yazılı tüm açıklamaları kabul ettiği görülmektedir. Kurulun daha sonraki
dönemlerde yazılı açıklamalarda yer alan fiyatlarla piyasada oluşan fiyatlar arasında anlamlı
farkların olmasını ileri sürülerek bu yazılı açıklamaları hayatın olağan akışı ve piyasa
şartlarına uygun olmadığı gerekçesiyle kabul etmediği görülmektedir.3 Bununla birlikte
ihalelere konu işlerdeki maliyet bileşenlerinin sayıca çok olması ve Kurulun tüm bu girdilerin
fiyatlarına ilişkin piyasa araştırması yapmasının pratikte mümkün olmaması nedeniyle
değinilen bu gerekçe Kurul kararlarının nesnelliği konusunda tereddüde yol açmıştır. Örneğin
bir ihalede istenen kıyafetlere ilişkin aşırı düşük teklif açıklamasının hayatın olağan akışı ve
piyasa şartlarına uygun olmadığı gerekçesiyle kabul edilmemesi için öncelikle Kurulun
kıyafetlerin piyasa fiyatına ilişkin bir araştırma yapması ve bu araştırma neticesinde karar
vermesi gerekmekte iken bu tür araştırmalar yapılmadan tahmini bir şekilde kararlar
alınmıştır. Kurulun hayatın olağan akışı ve piyasa şartlarına uygun olmadığı gerekçesini ileri
sürerek karar alması bazı sorunları da beraberinde getirmiştir. Her şeyden önce Kanunda yer
alan yazılı açıklamaların kabul edileceği yönündeki hükme riayet edilmediği söylenebilir. Öte
yandan uyuşmazlık kararının taraflarından idareler, tekliflerin değerlendirmesi aşamasında,
istekliler ise teklif fiyatı oluşturma sürecinde kullanabilecekleri nesnel ölçütler olmadığından
tereddüde düşmüşlerdir. Hayatın olağan akışı ve piyasa şartlarına uygun olmama gibi öznel
bir gerekçe ihale sürecinde öngörülebilirliği azalttığı gibi Kanunun “Temel ilkeler” başlıklı 5
inci maddesinde belirtilen rekabet, eşit muamele, güvenirlik gibi temel ilkelere de aykırılık
teşkil etmiştir.

5812 sayılı Kamu İhale Kanunu İle Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununda Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun4 ile Kamu İhale Kurumunun aşırı düşük tekliflerle ilgili aşırı düşük

1

GÜNBAY, Serdar. Türkiye’de Yapım İşleri İhalelerinde Aşırı Düşük Tekliflerin Tespit Edilmesi ve
Değerlendirilmesi. Kamu İhale Kurumu Uzmanlık Tezi, 2008. s.15
2 22.01.2002 tarih ve 24648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
3 Örneğin Kamu İhale Kurulunun 29.01.2007 tarihli ve 2007/UH.Z-288 sayılı Kararında olduğu gibi.
4 07.06.2007 tarihli ve 26545 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

2

tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi
amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkili olduğu
hükme bağlanmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliğinde5 22.08.2009 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanan
değişikliler ile yapım işleri ihalelerindeki aşırı düşük teklif açıklama sisteminde esaslı
değişikliklere gidilmiş ve bugün kullanılmakta olan esas ve usullerin temeli oluşturulmuştur.
30.07.2010 tarihinde yapılan son değişiklik ile aşırı düşük teklif açıklamalarına nihai şekli
verilmiştir. Söz konusu bu değişikliklerin en olumlu tarafı, şimdiye kadar süregelen öznel
değerlendirmeye son verilerek nesnel değerlendirmeye geçilmesi olmuştur. Bununla birlikte
yürürlükte olan aşırı düşük teklif değerlendirme yöntemi gerek bir kısım belirsizlikler içermesi
gerekse uygulamasındaki çok katı şekil kuralları nedeniyle eleştirilebilir.

2. AŞIRI DÜŞÜK TEKLİFLEİRİN TESPİTİ

Yapım işlerinde aşırı düşük tekliflerin belirlenmesi ile ilgili olarak Tebliğin “Aşırı düşük
teklif değerlendirmesi” başlıklı 45 inci maddesinde açıklamalar mevcuttur. Buna göre aşırı
düşük teklif sınır değeri şu şekilde tespit edilecektir:

Yapım işleri ihalelerinde, 4734 sayılı Kanunun 37 nci maddesi uyarınca geçerli
teklifler tespit edildikten sonra;

Yaklaşık maliyetin %120’sinin üzerindeki ve %40’ının altındaki teklifler dikkate
alınmaksızın, geçerli tekliflerin aritmetik ortalaması ve standart sapması hesaplanır.

: Geçerli tekliflerin (Tn) aritmetik ortalaması (Tort1 =

Tort1

: Geçerli tekliflerin standart sapması (σ =

σ

Aritmetik ortalamadan standart sapma çıkartılır ve eklenir.

Tort1- σ
Tort1+ σ

Aritmetik ortalama değerinin standart sapma kadar aşağısı ve standart sapma kadar yukarısı
arasında kalan bölgede yer alan tekliflerin tekrar ortalaması alınmak suretiyle, ikinci aritmetik
ortalama bulunur.

: Standart sapma aralığında kalan teklifler : { Ti: (Tort1- σ ≤ Ti ≤ Tort1+ σ)}

Ti

: Standart sapma aralığında kalan tekliflerin (Ti) aritmetik ortalaması (Tort2=

Tort2

Hesaplanan ikinci aritmetik ortalama yaklaşık maliyete bölünmek suretiyle (C) değeri elde
edilir.

: Tort2/YM

C

(C) değeri aşağıdaki eşitliklerin ilgili olanında yerine konularak (K) değeri bulunur.

C < 0,60 →

)

)

)

5

20.04.2011 tarihli ve 27911 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

3

0,60 ≤ C ≤ 1,00 →

C > 1,00 →

Sınır değer aşağıdaki eşitlikten bulunur:

SD (Sınır değer)6 =

4734 sayılı Kanuna göre aşırı düşük teklifler yaklaşık maliyete veya diğer tekliflere
göre tespit edilmektedir. Bu hesaplama yönteminde sınır değerin tespitinde (C) değerine
göre yaklaşık maliyetin veya diğer tekliflerin ağırlığı değişmektedir.

Yaklaşık maliyet piyasada oluşan fiyatları yansıtmalıdır. İhalede pek çok unsur
doğrudan veya dolaylı olarak yaklaşık maliyetle ilgilidir. Yaklaşık maliyetin doğru bir şekilde
tespit edilmesi ve tespit edilen bu tutarın her zaman doğru kabul edilmesi gerekir.

Bu durumla ilgili olarak Kurulun aynı ihale için verdiği iki Karar bu konunun
açıklanması bakımından iyi bir örnek teşkil etmektedir.

Kurulun 12.11.2010 tarihli ve 2010/UY.I-3516 sayılı ilk Kararında; “Aşırı düşük teklif
sınır değeri 10.217.178,34 TL olarak tespit edilmiştir.

Sonuç olarak; yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici
işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihale üzerinde bırakılan
istekli olan Atılım İnş. San. ve Tic. İth. İhr. Ltd. Şti.’nin teklifinin değerlendirme dışı bırakılması
suretiyle tekliflerin değerlendirilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata
uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.” denilmektedir.

Bu Karara göre aşırı düşük teklif sınır değeri 10.217.178,34 TL olup, anılan isteklinin
teklifi sınır değerin altında kalmaktadır.

Kurulun 2011/UY.I-635 tarihli ve 07.02.2011 sayılı ikinci Kararında; “Tüm bu tespitler
çerçevesinde geçerli teklifler dikkate alınarak hesaplanan aşırı düşük teklif sınır değeri
9.883.019,85 TL olmaktadır. Bu durumda da 12.11.2010 tarihli ve 2010/UY.I-3516 sayılı
Kamu İhale Kurulu Kararı ile teklifi değerlendirme dışı bırakılan başvuru sahibi Atılım İnş.
San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin teklifi aşırı düşük teklif sınır değerinin üzerinde kalmaktadır ve
açıklama sunmasına da gerek yoktur. Sonuçta başvuru sahibinin teklifinin tekrar
değerlendirmeye alınması gerekir.” denilmektedir.

İkinci Karara göre ise aşırı düşük teklif sınır değeri 9.883.019,85 TL olup, bahsi geçen
isteklinin teklifi aşırı düşük teklif değildir.

Söz konusu ihalede yaklaşık maliyet, isteklilerin teklifleri ve ihale günü geçerli
fiyatlarda bir değişiklik olmadığı halde aşırı düşük teklif sınır değeri değişmiştir. Bu durum
sınır değer hesaplamasında geçerli tekliflerin dikkate alınmasından kaynaklanmaktadır. Bir
ihalede isteklinin teklifi piyasa fiyatını tam olarak yansıtsa ve dolayısıyla yaklaşık maliyete en

6

Sınır değer eşitliğinde yer alan (N), “sınır değer katsayısı”nı temsil etmekte olup bu katsayı, 11/06/2011 tarihli
ve 27961 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Tebliği”nde yer alan “B-
Üstyapı (Bina) İşleri”, “C-Sıhhi Tesisat ve Mekanik Tesisat İşleri”, “D-Elektrik İşleri”, “E-Elektronik ve İletişim İşleri”
grubundaki yapım işleri ile bu işlerle ilgili tamamlama, onarım, sondaj, yıkma, güçlendirme ve montaj işlerinde
(1,00), diğer yapım işlerinde (1,20)’dir. İhale konusu yapım işinin kapsamında farklı katsayılara tabi iş kısımlarının
bulunması durumunda; sınır değer katsayısı, söz konusu kısımlardan toplam yaklaşık maliyeti içindeki ağırlık
oranı en fazla olana göre belirlenir. (Tebliğ m. 45.1.1.1)

4

yakın teklif olsa bile bu isteklinin teklifi iş deneyim belgesinin uygun olmaması gibi bir
nedenden dolayı değerlendirme dışı bırakılırsa sınır değer hesabına dahil edilmemektedir.
Oysaki değerlendirme dışı bırakılan bu teklif bir fiyatı içermektedir ve diğer tekliflerin yüksek
ya da düşük olmasının değerlendirilmesi bakımından kullanılabilecek verilerden biridir.

Öte yandan Tebliğe göre personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde
karsız yaklaşık maliyetin altındaki teklifler aşırı düşük teklif olarak kabul edilmektedir.7 Bu tür
hizmet alımı ihalelerinde bir teklifin aşırı düşük teklif olup olmadığına karar verilirken diğer
teklifler dikkate alınmamaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde ve mal alımı
ihalelerinde ise aşırı düşük tekliflerin nasıl belirlenmesi gerektiği konusunda mevzuatta
herhangi bir hüküm ya da açıklama mevcut değildir. Burada ihale komisyonlarının takdir
hakkı bulunmaktadır.

Kısaca belirtmek gerekirse 4734 sayılı Kanun ve ikincil mevzuat incelendiğinde aşırı
düşük tekliflerin tespiti ile ilgili üç farklı uygulamanın olduğu görülmektedir.

Yapım işlerinde kullanılan hesaplama yönteminin hizmet alımı ve mal alımlarında
kullanılmaması için herhangi bir engel bulunmamaktadır.8 Bunun aksi bir yaklaşımla yapım
işleri ve mal alımı ihalelerinde karsız yaklaşık maliyetin altında yer alan tekliflerin aşırı düşük
teklif olarak kabul edilmesi gerektiği söylenebilir. Bu ikinci yaklaşımın benimsenmesinin 4734
sayılı Kanuna daha uygun görülmektedir. Karsız yaklaşık maliyetin altındaki teklif sahiplerinin
zarar ettiği kabul edilmelidir. Kanun isteklilerin zararına iş yapmalarına imkan
tanımamaktadır.9

O halde burada öncelikle düzenlenmesi gereken nokta mal ve hizmet alımları ile
yapım işleri ihalelerinde aşırı düşük teklif sınır değer hesaplamalarının aynı yaklaşımla ele
alınarak düzenlenmesidir. İkinci olarak ise aşırı düşük tekliflerin belirlenmesinde personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde olduğu gibi yaklaşık maliyetin öncelikli olarak
kullanılmasıdır. Unutulmamalıdır ki, bir ihale sürecinde idarenin işlemlerini gerçekleştirirken
doğru olarak kabul edebileceği en önemli verilerden birisi belki de ne önemlisi yaklaşık
maliyettir.

3. AŞIRI DÜŞÜK TEKLİFLERİN AÇIKLANMASI

Aşırı düşük teklif olarak belirlenen tekliflere ilişkin açıklamaların nasıl yapılması
gerektiği Tebliğin “Aşırı düşük teklif değerlendirmesi” başlıklı 45 inci maddesinde
açıklanmıştır. Anılan madde incelendiğinde tevsik yöntemlerindeki zaman boyutuna, tasdik
şekline ve metrajlara değinilmesi gerekmektedir.

3.1. Açıklamalarda zaman

İhaleye teklif veren istekliler teklif fiyatlarını ihale gününden itibaren geçerli olmak
üzere verirler. Bununla birlikte istekliler fiyatlarını oluştururken sadece ihale günü geçerli olan
fiyatları değil işin toplam süresini dikkate alırlar. O halde verilen teklifler değerlendirilirken
yalnızca ihale günü dikkate alınmamalı, ayrıca işin yapılması sürecinde fiyatlarda meydana
gelecek muhtemel artış ya da azalışlar da göz önünde bulundurulmalıdır.

7

Tebliğ m. 79.4
Buna karşı görüş olarak hizmet alımı ihalelerinde teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetinin olduğu, aşırı
düşük tekliflerin diğer tekliflere göre değil öncelikli olarak asgari işçilik maliyeti göz önüne alınarak tespit edilmesi
gerektiği ileri sürülebilirse de kamu tarafından belirlenen ve uyulması zorunlu fiyatlar hem yapım işleri hem de mal
alımı ihalelerinde olabilir.
9 Hatta isteklilere mal ya da hizmet sunan kişilerin bile maliyetin altında ya da satış fiyatının %80’inin altında mal
satması mümkün değildir. (Tebliğ m. 45.1.13.1 ve 45.1.13.2)

8

5

3.1.1. İşçilik ücretlerinde zaman

Tebliğin “Aşırı düşük teklif değerlendirmesi” başlıklı 45 inci maddesine göre, iş
kalemleri/gruplarına ait analizler ile yardımcı ve/veya alt analizlerde yer alan işçilik fiyatları
için Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından belirlenen işçilik rayiçlerinin kullanılmaması
durumunda, teklif edilen işçilik fiyatları ihale tarihinde yürürlükte olan saatlik asgari ücretin
altında olamaz.10

Asgari ücret 4857 sayılı İş Kanununun11 “Asgari ücret” başlıklı 39 uncu maddesine
göre en geç iki yılda bir belirlenmektedir. Asgari ücretin belirlenmesi ile ilgili genel uygulama
incelendiğinde asgari ücretin yılın birinci ve ikinci yarısı için ayrı ayrı olmak üzere her yıl
belirlendiği görülmektedir.

İhaleye konu yapım işinin tamamlanması belli bir zaman almakta ve genelde yıllara
sari işler olarak birden fazla yıla yayılabilmektedir. O halde verilen tekliflerin işin süresinin de
dikkate alarak değerlendirilmesi, buna bağlı olarak da işçi ücretleri hesaplanırken sadece
ihale tarihi itibariyle geçerli ücret değil, işin tamamındaki ödenecek ücretin esas alınarak
değerlendirme yapılması gerekir.

Bu bağlamda Kurul kararları12 incelendiğinde Kurulun ihale tarihi itibariyle geçerli
asgari ücreti dikkate aldığı, işin yapımı sürecindeki ücret artış ya da azalışlarını hesaba
katmadığı görülmektedir.13

İşçilik ücretleri ile değinilmesi gereken diğer önemli bir husus kamu kurum ve
kuruluşları tarafından belirlenen birim fiyatlar kullanıldığında karşımıza çıkmaktadır.

Tebliğin 45.1.5 inci maddesine göre, kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenen
fiyatlar ilan veya davet tarihinde henüz güncellenmemişse, bu halde istekli tarafından
önceki yılın yayımlanmış birim fiyatları kullanılabilir. Bu açıklamaya çerçevesinde istekliler
aşırı düşük teklif açıklamaları kapsamında ihale tarihinden önceki yılın birim fiyatlarını
kullanabileceklerdir. Bu fiyatlar bir yıl önceki piyasa koşulları esas alınarak tespit edilmiş
fiyatlardır. Bu fiyatların gerek ihale tarihindeki gerekse işin yürütülmesi sırasındaki fiyatları
yansıtmama olasılığı vardır. Bu Tebliğ açıklamasına göre önceki yılın birim fiyatlarındaki
işçilik ücreti ihale tarihindeki asgari ücretten daha düşük bile olsa geçerli kabul edilecektir.

Kamu kurum ve kuruluşları tarafından belirlenen birim fiyatlar uygulanması zorunlu
olmayan fiyatlardır. Buna karşılık asgari ücretin altında ücret verilmesi mümkün olmadığı göz
önünde bulundurulmalıdır.

3.1.2. Proforma fatura ve fiyat tekliflerinde zaman

İstekliler aşırı düşük teklif açıklamalarında kamu kurum ve kuruluşları tarafından
belirlenen fiyatları kullanabilecekleri gibi proforma fatura ve fiyat teklifi sunmak suretiyle
de açıklamada bulunabilirler. Yine söz konusu imalatlarda kullanılacak mal ve hizmetleri
kendileri üretmeleri ya da alıp satmaları halinde bunu belgelendirmek suretiyle de
açıklamada bulunmaları mümkündür.

10

Tebliğ m. 45.1.9
10.06.2003 tarihli ve 25134 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
12 Örneğin Kurulun 11.07.2011 tarihli ve 2011/UY.III-2391 sayılı Kararı.
13 Yine işçilik ücretleri hesaplanırken ihale konusu işte fiyat farkı verilip verilmeyeceğine dikkat etmek gerekir.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhalesi Yapılacak Olan Yapım İşlerine İlişkin Fiyat Farkı Hesabında
Uygulanacak Esasların “Fiyat Farkı Hesabı” başlıklı 6 ncı maddesine göre işçilik ücretleri ile ilgili fiyat farkı
hesaplanması mümkündür. Fiyat farkı hesaplama formülünde sabit katsayı olan (B) katsayısı 0,90 olarak
belirlenmiştir. (B) katsayısının 1’den daha düşük belirlenmesi nedeniyle yükleniciye işçilik ücretlerindeki artışın
tamamı değil, ancak %90’lık kısmı ödenebilecektir.

11

6

Açıklamaya konu imalatta kullanılacak bir mala ilişkin proforma fatura düzenlenmesi
halinde Tebliğin ekinde yer alan Ek-O.5 Maliyet/Satış Tutarı Tespit Tutanağının
(Tedarikçiden Alınan Proforma Faturayla Açıklama) hazırlanması gerekmektedir.14
Açıklamanın bir fiyat teklifi ile yapılması halinde ise Ek-O.6 Maliyet/Satış Tutarı Tespit
Tutanağı (Fiyat Teklifi Sunulması Suretiyle Açıklama) oluşturulur.15

İsteklinin açıklamalarını kendi ürettiği, aldığı veya sattığı mallara dayandırması
durumunda ihale konusu işte kullanılması öngörülen mala ilişkin ağırlıklı ortalama birim
maliyetin veya ağırlıklı ortalama birim satış tutarının belirtildiği Ek-O.7 Maliyet/Satış Tutarı
Tespit Tutanağı sunulacaktır.16

İstekliler tarafından yapılan açıklamada; malın ihale tarihi itibariyle stoklarda
bulunduğunun belirtilmesi durumunda, stokta bulunan mala ilişkin Ek-O.8 Stok Tespit
Tutanağının sunulması zorunludur.17

Bahsi geçen tüm bu tutanaklardan Ek-O.8 Stok Tespit Tutanağı hariç diğer tüm
tutanaklar son geçici vergi beyanname dönemi esas alınarak hazırlanır. Ancak son geçici
vergi beyanname döneminde, yasal defter ve belgelerde açıklama konusu mal veya
hizmetlerle ilgili işlem bulunmaması durumunda, isteklinin kendi ürettiği, aldığı veya sattığı
mallara ilişkin ağırlıklı ortalama birim maliyetin veya ağırlıklı ortalama birim satış tutarının
belirtildiği maliyet/satış tutarı tespit tutanağı ile stok tespit tutanağı hariç, söz konusu
tutanaklar bir önceki geçici vergi beyanname dönemi esas alınarak düzenlenebilir.18

Son geçici vergi beyanname dönemleri üçer aylık dönemlerdir. Örneğin Eylül ayı esas
alındığında son geçici vergi beyanname dönemi Nisan, Mayıs ve Haziran ayları olmaktadır.
Bu aylarda (son geçici vergi beyanname dönemi) bir işlem olmaması halinde Ocak, Şubat ve
Mart aylarındaki fiyatlar kullanılabilir. Buna karşılık Eylül ayında yapılan bir ihalede Temmuz,
Ağustos ve Eylül ayındaki fiyatlar kullanılamaz.

Tebliğ açıklaması bu yönüyle teklif edilen fiyatlarla işin yapılabilirliğini ölçmekten çok
uzak görünmektedir.

3.1.3. Kamusal fiyatlarda zaman

Piyasa ekonomisinin uygulandığı ekonomik sistemlerde piyasa mekanizması
tarafından belirlenen fiyatlar haricinde kamu tarafından çeşitli nedenlerle fiyatlar
belirlenebilmektedir. Kamusal fiyatlar bazen üreticiyi bazen de tüketiciyi koruma amaçlı
olabilir. Yine belirlenen bu fiyatların bazılarına uyulması zorunlu iken, bazılarına uyulması
zorunlu değildir. Ülkemizde uyulması zorunlu fiyatların en tipik örneği asgari ücrettir.

İhaleler açısından incelendiğinde bazı kamu kurum ve kuruluşlarının birim fiyatlar
belirledikleri görülmektedir. Örneğin bayındırlık birim fiyatları gibi uyulması zorunlu olmayan
bu tür fiyatların ihalelerde yaklaşık maliyetin tespitinde sıkça kullanıldığı bilinmektedir.

Aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında kamu tarafından belirlenen fiyatlar
kullanmak mümkündür. Tebliğin 45.1.5 inci maddesinde göre, iş kalemleri/grupları için,
kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış birim fiyatlar esas alınarak teklif sunulabilir ve bu
kapsamda bunlar bir liste halinde aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında sunulur. Bunların
liste halinde belirtilmemesi durumunda ise, söz konusu iş kalemleri/grupları için analiz
sunulması zorunludur.

14

Tebliğ m. 45.1.13.1
Tebliğ m. 45.1.13.2
16 Tebliğ m. 45.1.13.6
17 Tebliğ m. 45.1.13.7
18 Tebliğ m. 45.1.13.12

15

7

Tebliğin anılan maddesine göre, ilan veya davet tarihinde cari yıl birim fiyatın
yayımlanmamış olması durumunda, istekli tarafından önceki yılın birim fiyatları kullanılabilir.

Her şeyden önce kamu tarafından belirlenen bu fiyatlar uyulması zorunlu fiyatlar
değildir. Bu nedenle de bu tür fiyatları kullanıp kullanmamak isteklinin takdirindedir. İlan
veya davet tarihinde ihalenin yapıldığı yıla ait kamusal fiyatların yayımlanmamış olması
halinde bir önceki yılın birim fiyatlarının kullanılabileceğine ilişkin açıklama tekliflerin ihale
günü ve işin yapılma süresini dikkate alarak verildiği hususu ile uyumlu değildir. Serbest
piyasa ekonomisinde girdilerin fiyatları gün içerisinde bile değişebilmektedir. Bu sebeple cari
yılın kamusal fiyatları yayımlanmadığı durumlarda bir önceki yılın fiyatlarının kullanılmasına
imkan tanıyan Tebliğ açıklaması piyasa koşullarıyla örtüşmeyebilir. Kamusal fiyatların piyasa
fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığı ise ayrı bir tartışma konusudur.

Tebliğin 45.1.13.3 üncü maddesine göre, isteklinin teklifine konu çimento veya demir
ürünlerine ilişkin açıklamalarında çimento veya demir ürünleri üreticisinin ilan edilmiş fiyat
tarifelerini kullanması halinde, sadece ilan/davet ile ihale tarihi arasında (ihale tarihi hariç)
geçerli olan bir tarifeyi gösterir belgeyi sunması; 45.1.13.4 üncü maddesine göre, isteklinin,
kamu kurum ve kuruluşları tarafından sunulan mal ve hizmetlere ilişkin ilan edilen
fiyat tarifelerinde belirtilen fiyatları kullanması halinde, sadece ilan/davet ile ihale tarihi
arasında (ihale tarihi hariç) geçerli olan bir tarifeyi gösterir belgeyi sunması yeterlidir. Anılan
bu maddelere göre ise açıklamalara esas alınması gereken dönem ilan/davet ile ihale tarihi
arasındaki tarihtir.

Görüleceği üzere, kamusal fiyatların kullanılması bakımından ihaleden bir önceki yıl,
ihalenin yapıldığı yıl ve ilan/davet ile ihale tarihi arasındaki tarih olmak üzere birbirinden farklı
üç dönem esas alınarak aşırı düşük teklif açıklama sistemi oluşturulmuştur.

3.2. Açıklamalardaki tasdik unsuru

Tebliğin 45 inci maddesine göre, açıklama kapsamında sunulan proforma fatura,
fiyat teklifi, stok tespit raporu ve isteklinin kendi ürettiği ya da ticaretini yaptığı mallara ilişkin
açıklamaların mükellefle tam tasdik sözleşmesi yapan veya beyannamelerini imzalamaya
yetkili olan meslek mensubunca tasdik edilmesi gerekir. Meslek mensubu ile serbest
muhasebeci mali müşavir (SMMM) ve yeminli mali müşavir (YMM) kastedilmektedir.

Sunulan bilgi ve belgelerde SMMM ve YMM tasdikinin istenmesi, beyanların
içeriğinin daha gerçekçi ve doğru olmasını sağlaması bakımından fayda sağlayabilir. Meslek
mensuplarının açıklamaları tasdik etmesinin olumlu rolünün yanında bazı olumsuz yönleri de
mevcuttur.

İlk olarak, meslek mensupları ile SMMM ve YMM kastediliyor oluşu yani serbest
muhasebecilerin açıklama sisteminin dışında bırakılması serbest muhasebeci ile çalışan
mükelleflerin proforma fatura ve fiyat teklifi düzenleyememesine neden olmaktadır. İhale
mevzuatında ihaleye katılan aday veya isteklilerin SMMM veya YMM ile çalışma zorunluluğu
getirilebilir. İhaleye katılan istekliler ihale mevzuatında belirlenen kriterlere uymak
zorundadır. Buna karşılık proforma fatura veya fiyat teklifini düzenleyen kişiler Tebliğdeki
açıklamalar nedeniyle ihaleye katılmamakta sadece ihaleye katılan kişilere mal veya hizmet
sunmaktadırlar. SMMM veya YMM tarafından tasdik zorunluluğu serbest muhasebecilerle
çalışan kişilerin mal veya hizmet satışlarını kısıtlamaktadır.

İkinci olarak, proforma faturanın eki olan Ek-O.5 tutanağı ve fiyat teklifinin eki olan
Ek-O.6 tutanağında yer alan bilgilerin ticari sır kapsamında olup olmadığı irdelenmelidir.
İşletmeler bir malı kaça alıp sattıklarını ya da kaça malettiklerini açıklamak istemeyebilirler.
Her ne kadar bu tutanaklar meslek mensubunca saklanmakta ve ihale komisyonu tarafından
8

istenildiğinde ihale komisyonuna ibraz edilmekte ise de işletmeler bu bilgilerin üçüncü kişilere
verilmesini istemeyebilirler. Çok uluslu şirketlerden bu belgelerin temin edilip edilemeyeceği
ise belirsizdir.

İhaleye teklif veren istekliye mal veya hizmet sunmayı taahhüt eden kişi, isteklinin
ihaleyi kazanıp kazanmayacağı belli değilken SMMM veya YMM’sine bir tutanak
hazırlatmakta, ticari faaliyeti ile ilgili bilgileri üçüncü kişilere vermeyi taahhüt etmekte ve bu
bilgilerin doğruluğundan SMMM veya YMM ile birlikte cezai anlamda sorumlu olmaktadır.
Bu proforma faturayı veya fiyat teklifini düzenleyen kişiyi zor durumda bırakabilmekte
ve işletmeler tarafından ihaleye katılan isteklilere anılan belgeleri düzenlemede isteksiz
davranmasına yol açabilir.

Burada değinilmesi gereken bir diğer husus ise, yurtdışından elde edilecek
belgelerdeki tasdik işlemi ile ilgilidir. Türkiye’de düzenlenecek belgelerde SMMM veya YMM
tasdiki olacaktır. Yurtdışında düzenlenecek belgelerde ise bu belgeyi kimin onaylayacağı
mevzuatta düzenlenmemiştir. Bu konuda mevzuatta düzenlemeye gidilmesi gerekmektedir.

3.3. Açıklamalardaki tutar ve miktarlar

Tebliğin 45.1.2 nci maddesine göre, sınır değerin altındaki teklif sahiplerinden
yaklaşık maliyetin %80’lik bölümünü oluşturan iş kalemleri/gruplarına ilişkin ayrıntılar
yazılı olarak istenmektedir. 45.1.2.1 inci maddeye göre bunların dışında kalan iş kalemleri/
grupları için sorgulama yapılmayacak, 45.1.3 üncü maddeye göre ise de, sorgulamaya konu
edilmeyen iş kalemleri/grupları için analiz sunulması istenmeyecektir.

Bu açıklamalar çerçevesinde istekliler açıklama istenen kısımlar için açıklama
verecek, açıklama istenilmeyen iş kalemleri/gruplarına ilişkin herhangi bir açıklama
yapmayacaklardır.

Sorgulamaya tabi tutulmayarak analiz istenmeyen iş kalemlerinin aşırı düşük teklif
açıklamasında bir liste halinde gösterilip gösterilmeyeceğine ilişkin mevzuatta açık bir hüküm
veya düzenleme bulunmamaktadır.

Kurul 25.04.2011 tarihli ve 2011/UY.III-1421 sayılı Kararında “aşırı düşük teklif
açıklaması kapsamında teklifin bir bütün olarak değerlendirilmesini ve teklif fiyatın nasıl
oluşturulduğunun anlaşılmasına imkan sağlayan hesap cetvelinin sunulmasının zorunlu
olduğu” yönünde karar vermiştir.

İhale konusu işin %80’lik bölümü için açıklama istenilmesi işin küçük kısımlarını
oluşturan ve nispeten daha önemsiz imalatların göz ardı edilmesiyle açıklamaların daha
kolay yapılmasına olanak tanımaktadır.

Diğer taraftan, idare tarafından açıklama istenen iş kalemlerinin toplam iş içerisindeki
oranı ile, istekli tarafından bulunan bu kalemlerin toplam tutarının teklifine oranının aynı
olması gerekli değildir. Örneğin idare açıklama istenen iş kalemlerinin oranını %85
olarak bulduğunda bu kalemler isteklinin teklifinde %99’a tekabül edebilir. Öncelikle idare
tarafından açıklamaya konu işlerin ihale konusu işin tamamındaki yüzdeyle istekli tarafından
açıklamada belirlenen bu yüzdeye eşit (veya yakın) olması gerekip gerekmediği hususu net
değildir. Birim fiyatlı işlerde bu yüzdeler, anahtar teslim götürü bedel işlere göre nispeten
daha yakın olacaktır. Açıklama veren istekli, birim fiyat teklif cetvelindeki miktar ve tutarlara
bağlı kalarak açıklama yapmak zorundadır. Anahtar teslim götürü bedel işlerde ise idare
tarafından belirlenen yüzde, istekli tarafından kendi teklifine kolayca uyarlanabilir.

İş kalemlerinin tamamı yerine önemli kısımlarına ilişkin açıklama istenilmesi açıklama
istenilen kısmın işin tamamına (%100) yaklaştığı durumlarda istenilen amaca hizmet edebilir.
9

Aksi halde yaklaşık %20’lik kısımda istekli kolayca miktar ve fiyatlara müdahale edebilir.

Metrajlar ile ilgili değinilmesi gereken ikinci önemli husus idarenin yaklaşık maliyetine
esas teşkil eden metrajlarla istekli tarafından bulunan metrajlarda fark olması halinde
izlenecek yolla ilgilidir.

İdare, tespit ettiği metrajlara göre yaklaşık maliyeti hesaplamaktadır. Anahtar teslim
götürü bedel işlerde isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasındaki metrajlar idarenin tespit
ettiği metrajlarla bire bir aynı olmayabilir. Buna karşılık aşırı düşük teklif sınır değeri ya da
bir teklifin kabul edilebilir bir teklif olup olmadığına yaklaşık maliyetteki metrajlar (yanlış olsa
bile) esas alınarak karar verilmektedir. İdare ile istekli tarafından bulunan metrajlardaki farkın
hangi orana kadar kabul edilmesi gerektiğine ilişkin mevzuatta herhangi bir hüküm ya da
açıklama yoktur.19

4. SONUÇ

İhale mevzuatında aşırı düşük teklif ve açıklaması sorunlu konulardan biridir.
Kurul Kararları ve ikincil mevzuat incelendiğinde bu konuda çok sık değişikliğe gidildiği
görülmektedir.

Şu anki mevzuat incelendiğinde aşırı düşük teklif açıklamalarının pek çok açıdan
belirsizlik taşıdığı ve birbiriyle çeliştiği görülmektedir.

Yukarıda örnek olarak verilen Kararlara konu ihalede aşırı düşük teklif sınır değerin
üzerinde olan bir istekli bile teklifini açıklayamamıştır. Kısaca belirtmek gerekirse usul esasın
önüne geçmiştir.

Kısa dönemde yapılması gereken açıklamalardaki birbiri ile örtüşmeyen mevzuat
hüküm ve açıklamalarının birbirine uyumlu hale getirilmesi, orta ve uzun dönemde ise
sorunun yapısal nedenlerinin araştırılarak çözüm üretilmeye çalışılmasıdır.